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          地方投融資平臺轉型的方向與政策

          [ 字號:   ]發布時間:2016-4-12 信息來源:常州城建集團 瀏覽次數:15648

                地方投融資平臺(以下簡稱“平臺公司”)最初定位是以融資為主,在城市基礎設施建設大發展時期發揮了重要作用。但由于缺乏對平臺公司的有效監管以及平臺公司自身的制度缺陷,一些地方背上了過多的債務包袱,一些平臺公司也難以持續。針對地方投融資平臺的改革問題,國務院在2014年9月、12月以及2015年5月連續下發三個文件,反映了地方投融資平臺改革的重要性和復雜性。根據文件規定,地方投融資平臺要剝離政府融資職能,不得新增政府債務。這就意味著平臺公司要么退出市場,要么加快轉型。
            
            從最近對平臺公司的調研看,由于我國不同城市處于不同的經濟階段,平臺公司的發展水平也存在較大差異。一些經濟發達地區城市大建設時期已經結束,有的平臺公司已由單純的融資平臺轉變為城市服務運營商;有的轉變為市場化投資公司,并具有了一定的市場競爭力,正在逐步向全國拓展業務;有的肩負城市投資建設、城市運營服務、投資功能于一體等。從實際情況看,這些發展較好、轉型較早的平臺公司還有很好的發展前景,還能在城市建設與服務中發揮重要作用,政府應根據平臺的實際情況實施差別化政策,支持一些有條件的平臺公司轉型,讓其充分發揮自身優勢成為支持城市發展的新載體。
            
            地方投融資平臺的轉型方向和功能再定位
            
            地方投融資平臺必須在落實相關文件基礎上向普通企業轉型,在去政府融資功能的同時,對其可以承擔的其他功能進行重新定位。如西部等經濟相對不發達地區,平臺可結合城市發展階段的實際需求,承擔基礎設施建設的重任,但要堅持市場化原則,不應再成為政府的“二財政”或預算軟約束的行政化投資工具;經濟相對發達地區,平臺可立足傳統土地開發業務,根據實際情況進行功能延伸。具體的功能定位,需要視城市發展的市場需求以及平臺的實際能力而定。
            
           ?。ㄒ唬┮云胀ㄆ髽I身份參與民生建設項目
            
            保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生相關的建設項目主要包括保障房建設、公路建設、環境整治、基礎設施改造等。民生項目具有責任重,建設、管理和維護的投入大但收益低等特點,有些項目甚至沒有收益。因此,社會資本主導民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺是地方國有企業,需要承擔國資應當擔負的社會責任,并擁有基礎設施建設和管理的經驗,今后可以繼續發揮優勢,承擔實施民生建設項目的載體功能。
            
            平臺公司以普通企業的身份參與民生項目建設,并對建成后的項目進行專業化管理和維護。平臺公司要與政府明確職責分工,政府負責民生項目的統一規劃,企業負責項目的具體實施,除了要嚴格履行合同規定的標準和要求外,也要在合同中明確項目建設以及后期管理和維護的政府資源配置方案。項目建成后的相關資產充實企業的國有固定資產。平臺公司對項目資金應采用財政撥款、企業融資、社會資本參與相結合的方式籌集;關于管理和維護費用,由財政撥款和項目收益共同支付。
            
           ?。ǘ┒嗤緩介_發地方公共資源
            
            公共資源涉及國家自然資源開發,城市管網建設和供應,垃圾和污水處理,機場、港口等公共交通設施的建設和管理等領域。依托公共資源為百姓提供公共服務是政府的職責,但政府不宜直接經營,相應的開發工作更多需要由企業實體承擔。公共資源具有公益性,有些也具有可經營性,因此不同所有制企業有開發公共資源的積極性。但這類項目關乎政府公共服務,與百姓的生活密切相關,因此政府對企業實體的選擇非常嚴格。地方投融資平臺擁有運營政府大型公益項目的獨特優勢,可以承擔開發公共資源的重任。
            
            平臺公司參與公共資源開發項目可分三種途徑:直接主導公益性較強的公共資源項目開發和管理;積極投標可經營性公共資源項目;采取合作開發模式,與專業領域國企和社會資本共同運營公共資源項目。公益性較強項目包括社區建設等;可經營性公共資源開發項目涵蓋天然氣、水、電管網建設和供應,清潔能源開發,污水、垃圾處理等市政項目,軌道交通項目,機場、港口項目等。平臺公司既是公共資源開發項目的建設主體也是今后的運營主體,所設計的方案必須包括建成后的管理和運營,可經營性項目還要包括項目的盈利模式。
            
           ?。ㄈ┕芾磉\營公益性國有資產
            
            《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中,將國有企業分為兩類:公益類和商業類。地方投融資平臺開展的項目很多具有公益性質,所涉及的相關資產屬于公益類國資,此外,還有很多可經營性資產。因此,地方投融資平臺的資產分為公益類、商業類和混合類三種。未來的改革:可以將平臺公司的公益類資產和商業類資產完全剝離,分屬不同的企業;也可以同屬一家企業,進行分類管理。不論采取哪種改革方式,平臺公司都可以承擔管理運營地方公益性國資的功能。
            
            平臺公司管理公益性國資的主要目標是“保障民生、服務社會、提供公共產品和服務”。雖然這一功能定位不要求平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的,但若想管理好并實現國資的保值增值同樣需要資源投入,穩定的資金來源是基本保障。除了必要的財政撥款,平臺公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺公司還是同時具有公益類和商業類資產的平臺公司,獲取管理公益性國資的資金,有三個基本途徑:財政撥款;取得政府采購、政府特許經營、政府委托代理資格;具備政府可經營性優質資產開發的優先權,以可經營性資產的收益補助公益項目。此外,為更好實現國資的杠桿功能,平臺公司的公益類資產可以引進社會資本投資。以上三種途徑,對社會資本均有吸引力,尤其是后兩種。
            
           ?。ㄋ模┮怨苜Y本為主投資運營經營性國有資產
            
            完善國有資產管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”,改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。地方投融資平臺是一類重要的地方國企,資產在地方國資中的占比較高,其中還包含有大量的公共資源。為了更高效地配置國有資源,通過國有資本的保值增值促進地方經濟發展,一些平臺公司實際已經具備了國有資本投資運營的功能。具備條件的平臺公司可以在承擔傳統業務的同時,依托自身的資源配置優勢和政府渠道優勢,做強國有資本投資、運營功能。
            
            平臺公司成為地方國有資本投資運營公司,關鍵在于業務模式的轉型。平臺公司一方面可將土地開發、基礎設施建設等傳統業務定位為發展的基礎,另一方面要堅持市場化運作,通過國有資源開發與資本運作的結合將國有資產升值并轉化為國有資本,還可發揮地方國資杠桿作用,以有限的政府資源投資新興領域,促進地方經濟轉型。
            
           ?。ㄎ澹榈胤浇洕姘l展創造條件
            
            促進地方經濟發展是地方政府必須承擔的經濟職能,政府要正確處理好與市場的關系,要確保市場決定性作用的正常發揮,同時也要對經濟的全面發展起到引導和保障作用。這其中的關鍵是轉變政府職能,地方政府要盡量避免直接干預,盡可能通過管資本的方式,以市場中的實體企業為載體治理城市環境、支持產業創新、運作國有資本。地方投融資平臺可作為地方政府促進經濟全面發展的載體。
            
            平臺公司促進地方經濟全面發展的功能體現了國有資本的公益性,主要的實現途徑有四:一是提升基礎設施建設水平,不斷完善城市功能,進一步加強城市環境綜合治理。二是培育地方支柱產業,設立產業發展專項基金,通過政府資源的引導作用改革地方支柱產業發展的投融資機制。三是支持創新,建設園區孵化器、設立創投基金,推動地方結構調整。四是通過資本注入化解具有發展前景的地方支柱企業面臨的階段性危機,并在危機過后退出資本確保被救助企業的獨立性,同時實現國有資本的保值增值。
            
            促進平臺公司轉型的配套政策
            
            一些經濟較為發達地區的平臺公司轉型較早,實際已經具備了新功能。但不同地區處于不同的發展階段,平臺公司的發展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺公司未來的轉型方向,具體要視實際情況而定。平臺公司已經成為在城市建設和發展領域發揮特殊作用的一類地方國企,轉型前的業務主要受地方政府主導,轉型后也要承擔國有資本的相應職責。政府應對平臺公司的轉型有針對性地給予政策保障。
            
           ?。ㄒ唬┙⒐嫘皂椖康氖袌龌U蠙C制
            
            政府要為具有公益性質項目的建設、管理和運營提供必要的保障,建立市場化的機制,與平臺公司共同推進融資創新。一是提供基本資金保障。主要包括:確保建設和償債期財政撥款及時、足額到位;協調國有政策銀行、商業銀行為項目提供低息貸款;發行債券減輕企業債務償還壓力等。二是設立政府財政與項目收益相結合的公益項目專項基金?;鸬脑O立能夠讓平臺公司同享城市發展的收益,同時,還能降低企業的資金風險并優化國有資本結構。三是配套可經營性資源,增強公益性企業的“造血”功能。
            
           ?。ǘ┮砸幏逗凸蚕頌榛A完善PPP融資模式
            
            相關文件提出,要推廣使用“政府與社會資本合作模式(PPP)”。PPP模式已成為地方政府基礎設施建設以及公共服務領域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領域是平臺公司轉型后的基礎業務,可成為其參與民生建設項目、開發地方公共資源以及管理公益性國有資產的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟,需要不斷完善。一是加強市場監管。PPP模式的開展,需要在公共資源領域放開市場準入,引進社會資本。在市場放開的同時,必須加強市場監管,配套出臺相關制度,做到放開與規范同步推進。二是明晰利益共享。開展PPP模式的主要目的在于創新城市項目的融資模式,對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分,在項目運營后必然會遇到收益分配問題。因此,在PPP方案中除了明確股權結構、合作方式之外,還要設計合理的盈利模式和市場化的收益共享計劃,既要保證民生、實現國有資本保值增值,也要保障社會資本的權益。
            
           ?。ㄈ┙⒎鲜袌龌蟮囊幏豆局卫?BR>  
            地方投融資平臺是落實地方政府建設項目的實體工具,管理體制先天不足,為適應市場化發展,必須建立能夠充分體現平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內部建立更加市場化的公司治理,政府要尊重和維護公司治理準則,減少過度干預。一是完善公司治理結構,形成企業的獨立決策機制和責任追究制度;二是建立平臺公司信息披露制度,定期向政府有關部門報告,向社會披露并接受社會監督;三是形成多元化股權結構,鼓勵國有資本交叉持股,積極引入社會資本,有條件的平臺公司可整體上市。
            
           ?。ㄋ模嵤I務分類監管
            
            平臺公司是重要的國企,業務領域較為特殊,根據轉型后業務的側重點不同可劃分為商業類、公益類不同類別,或兩類業務兼而有之。因此,企業在市場化的同時,監管必須同步到位,以防止行為扭曲。一是強化企業審計,建議出臺有針對性的制度文件。二是實施業務分類監管,其中公益性業務重在合同監管,對商業性業務尤其是國有資本投資運營類業務,重在財務監管。

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